Меры административно-исполнительной деятельности ФССП России: формирование системного подхода

Первый Столичный Юридический Центр

Телефон: (495) 776-13-39, (985) 776 13 39

Статья посвящена проблемам систематизации мер административно-правового воздействия в рамках исполнительного производства. Деятельность Федеральной службы судебных приставов должна связываться с многогранным воздействием на должника, сочетая методы принуждения и убеждения, что, соответственно, продуцирует потребность на доктринальном и законодательном уровнях построения системы мер административно-исполнительной деятельности Службы.

Ключевые слова: административная деятельность, меры административно-правового воздействия, исполнительное производство, ФССП России. Для правильного понимания и, соответственно, адекватного правового регулирования административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов как деятельности, складывающейся в рамках исполнительного производства, надлежит выработать оптимальный подход к набору административных мер, применяемых в рамках данной деятельности, их содержанию, а также соотношению между собой <1>. Лишь при названных обстоятельствах мы сможем рассчитывать на поступательное и лишенное существующей в данный момент хаотичности развитие правовой модели исполнения актов юрисдикционных органов в Российской Федерации. многогранным воздействием на должника

Необходимо отметить, что сущность административно-исполнительной деятельности, определяемая в целом через категорию «принуждение», во многом детерминирует тот инструментарий, который задействован при ее осуществлении с тем лишь уточнением, что убеждение, как представляется, призвано оказывать более интенсивное воздействие на систему административно-правовых мер при исполнении актов юрисдикционных органов, что и будет положено в основу обоснования системного подхода к средствам административного воздействия в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России. Многие из известных науке административного права мер обладают спецификой в преломлении сферы исполнения актов юрисдикционных органов. Соответственно, классификация мер, используемых в административно-исполнительной деятельности, будет отчасти основываться на доктринальных разработках дифференциации мер административно-правового принуждения, вместе с тем нами будет предложено ее авторское понимание.
Следует признать, что наукой административного права до сих пор так и не предложено общепризнанное классификационное основание, сообразно с которым конструировалась бы система административно-правовых мер в современной России. Думается, что уходит в прошлое время линейных классификаций, которыми было бы возможно описание системы административно-правовых мер во всем их многообразии. Едва ли сегодня существует принципиальная вероятность нахождения единого классификационного основания, способного решить указанную научную задачу. В этой связи куда более перспективными, по нашему мнению, становятся многоуровневые классификации административно-правовых мер, использующие в своей основе множественность оснований. При этом именно подобные классификации и закладывают основу проведения научных исследований в сфере систематизации мер административно-исполнительной деятельности Федеральной службы судебных приставов.
С указанных позиций мы можем сформулировать авторский подход к вопросу классификации мер административно-исполнительной деятельности.
В первую очередь все меры в зависимости от доминирующего метода воздействия надлежит делить на две группы:
— меры административно-правового принуждения;
— иные административно-правовые меры (в основе которых лежит убеждение).

Ко второй группе следует отнести административно-предупредительные меры.
В свою очередь, первая группа мер включает в себя:
— меры административного пресечения (включая, процессуальное обеспечение);
— административно-восстановительные меры;
— меры административного наказания.
Критерием их выделения выступает способ охраны правопорядка.
В свою очередь, в зависимости от отношения к правонарушению, возможно выделить:
— административные меры, связанные с правонарушением (меры административно-правового принуждения);
— административные меры, не связанные с правонарушением (иные административно-правовые меры).
Изложенное понимание системы административно-правовых мер положено в основу дальнейших наших рассуждений.
Вариативность государственного воздействия в рамках осуществления Федеральной службой судебных приставов административно-исполнительной деятельности предопределяется сложным комплексом общественных отношений, возникающих при исполнении актов юрисдикционных органов. Административно-процессуальная природа правоотношений судебного пристава-исполнителя и сторон исполнительного производства (должника и взыскателя) неминуемо порождает вопрос о характеристике применяемых судебным приставом-исполнителем мер. Учитывая приоритетность в первую очередь принудительного воздействия на должника в существующей парадигме нормативно-правового регулирования исполнительного производства, мы вполне можем говорить о доминировании в ряду существующих средств государственно-правового воздействия мер административно-правового принуждения.
Так, меры административного пресечения носят строго оперативный характер и преследуют цель прекращения противоправных действий и предотвращения их вредных последствий. По верному замечанию П.В. Дихтиевского, „мерам административного обеспечения присуще свойство неотложности. Экстренный характер их применения позволяет своевременно устранить противоправную ситуацию, ликвидировать противоправное поведение, а стало быть, надлежаще обеспечить личную безопасность, предотвратить вредные последствия, которые могли бы наступить, если бы правонарушение не было прекращено“ <2>. В этой связи ученые-административисты Л.Л. Попов и А.П. Шергин обоснованно подчеркивают, что „реальные нарушения ставят под непосредственную угрозу охраняемые объекты, причиняют им вред… интересы их защиты требуют „неотложной“ помощи со стороны государства, которое оказывает ее в виде пресечения действий, нарушающих правовые предписания“. К числу таких мер обычно относят требования прекратить противоправные действия, принудительное лечение, непосредственное физическое воздействие, применение специальных средств, оружия, запрещение эксплуатации транспортных средств и ряд иных мер

Автор статьи разделяет научный подход, в соответствии с которым обеспечительные меры (меры процессуального обеспечения) надлежит относить к числу пресекательных мер. При этом уточним, едва ли оправданно говорить о существовании обеспечительных мер лишь в контексте производства по делам об административных правонарушениях. Исполнительное производство и производство по делам об административных правонарушениях суть разновидности административно-юрисдикционного процесса с идентичной для них функциональной составляющей. Это, в свою очередь, обусловливает и применение общих для них средств административно-правового воздействия, включая меры обеспечительного характера. И.И. Веремеенко обращал внимание на промежуточность целей, которые преследуют указанные административные меры, а также на их вспомогательный и ярко выраженный обеспечительный, процессуальный характер

Таким образом, процессуальные средства, которые применяются судебным приставом-исполнителем для целей обеспечения своевременного и полного исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах, и прекращения вследствие этого противоправных действий должника, нами предлагается именовать мерами административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов, что вполне соответствует предназначению названных действий.
К ним с учетом ст. 64 Федерального закона „Об исполнительном производстве“ относятся следующие исполнительные действия

— вызов сторон и запрос необходимых сведений у физических и юридических лиц, государственных органов; получение от них объяснений, информации, справок;
— проведение проверок, в т.ч. финансовых и по исполнению исполнительных документов;
— дача физическим и юридическим лицам поручения по исполнению требований, содержащихся в исполнительных документах;
— вхождение в нежилые помещения и хранилища, занимаемые должником или другими лицами либо принадлежащие должнику или другим лицам, в целях исполнения исполнительных документов;
— с разрешения в письменной форме старшего судебного пристава (а в случае исполнения исполнительного документа о вселении взыскателя или выселении должника — без указанного разрешения) вхождение без согласия должника в жилое помещение, занимаемое должником;
— наложение ареста на имущество, в т.ч. денежные средства и ценные бумаги, изъятие указанного имущества, передача арестованного и изъятого имущества на хранение;
— оценка имущества, а также привлечение для оценки имущества специалистов;
— производство розыска должника, его имущества, розыск ребенка самостоятельно или с привлечением органов внутренних дел;
— взыскание исполнительского сбора;
— обращение в органы для проведения регистрации на имя должника принадлежащего ему имущества;
— установление временных ограничений на выезд должника из Российской Федерации;
— совершение иных необходимых для своевременного и правильного исполнения действий.
Административно-восстановительные меры применяются с целью восстановления справедливого (прежнего) правового положения <7>. А.И. Каплунов использует термин „эквивалентное восстановление“ <8>. Весьма метко высказался по поводу данного вида мер С.В. Евдокимов. Он пишет: „… это средства государственно-правового принудительного воздействия, применяемые управомоченными субъектами в целях восстановления нарушенного правоотношения (независимо от субъективных оснований), путем понуждения субъекта к исполнению ранее возложенной, но не выполненной юридической обязанности“ <9>. Следует отметить, что федеральные органы исполнительной власти используют весь арсенал правовых средств снижения противоправности, включая меры административного предупреждения, пресечения, ответственности. Наряду с этим, крайне важными и социально значимыми выступают именно те правовые средства, которые позволяют вернуть субъектов в состояние, существовавшее до нарушения их субъективных прав. К таким средствам в административно-правовой литературе традиционно относят: возмещение материального ущерба, причиненного административным правонарушением; снос самовольно возведенного строения, выселение граждан из самовольно занятых жилых помещений; взыскание недоимки; взыскание пени; восстановление на службе ранее уволенного государственного служащего; изъятие имущества, денежных средств, незаконно полученных субъектом, и др.

Подобные меры обладают рядом специфических черт, к которым в научной литературе относят:
— способствование осуществлению юридических обязанностей, реализация которых в случае уклонения лица от их исполнения обеспечивается путем совершения органами государства или должностными лицами определенных действий;
— применение к тем лицам, которые не выполнили возложенные на них юридические обязанности;
— направленность на устранение последствий правонарушения;
— предназначенность для защиты права, принадлежащего лицу и применение до тех пор, пока не будут восстановлены нарушенные права или пока не будет выполнена обязанность

Опираясь на принципиальное существование легальной реакции государства на совершенное административное правонарушение вне механизма административной ответственности, но в рамках административно-исполнительной деятельности, полагаю вполне логичным предложить адекватный инструментарий воздействия на должника-правонарушителя. Считаю, что в качестве такового должен быть рассмотрен комплекс мер принудительного исполнения как специфической разновидности административно-восстановительных мер. При этом названные меры могут быть осознаны посредством представления общего механизма возникновения административного принуждения, о котором обстоятельно рассуждал П.И. Кононов. В частности, по мнению ученого, схема возникновения административного принуждения может быть представлена как логическое единство следующих элементов: 1) установление государством правовых предписаний; 2) возложение на субъектов юридической обязанности с добровольным или принудительным механизмом ее реализации; 3) возникновение административного принуждения в ситуациях отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний норм права (соблюдения прав и интересов других лиц и исполнения обязанностей, соблюдения установленных запретов)

С учетом сказанного единственным основанием применения мер принудительного исполнения может служить отказ должника от добровольного исполнения требований исполнительного документа в срок, специально к тому установленный, что образует правонарушение в сфере исполнительного производства.
Федеральный закон „Об исполнительном производстве“ в ст. 68 к мерам принудительного исполнения, в частности, относит:
— обращение взыскания на имущество должника;
— обращение взыскания на периодические выплаты, получаемые должником в силу трудовых, гражданско-правовых или социальных правоотношений;
— обращение взыскания на имущественные права должника;
— изъятие у должника имущества, присужденного взыскателю, а также по исполнительной надписи нотариуса в предусмотренных Федеральным законом случаях;
— наложение ареста на имущество должника, находящееся у должника или у третьих лиц, во исполнение судебного акта об аресте имущества
— обращение в регистрирующий орган для регистрации перехода права на имущество, в т.ч. на ценные бумаги, с должника на взыскателя в случаях и порядке, которые установлены Законом об исполнительном производстве;
— совершение от имени и за счет должника действия, указанного в исполнительном документе, в случае, если это действие может быть совершено без личного участия должника;
— принудительное вселение взыскателя в жилое помещение;
— принудительное выселение должника из жилого помещения;
— освобождение нежилого помещения, хранилища от пребывания в них должника и его имущества;
— принудительное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

Меры принудительного исполнения обладают рядом специфических черт, из них к числу основных может быть отнесено:
во-первых, направленность мер принудительного исполнения. Их применение преследует в первую очередь цель достижения положения, при котором бы реально гарантировалось исполнение актов юрисдикционных органов и восстанавливалось таким образом положение, существовавшее до нарушения субъективного права. Объективная потребность административного принуждения в рамках исполнительного производства очевидна и вытекает из необходимости своевременного и в полном объеме исполнения требований, содержащихся в исполнительных документах. Представляется необходимым сказать, что меры принудительного исполнения непосредственно направлены на правовосстановление посредством исполнения актов юрисдикционных органов во всем их многообразии. В этой связи вызывает недоумение легальная дефиниция мер принудительного исполнения, содержащаяся в ч. 1 ст. 68 Федерального закона „Об исполнительном производстве“. В качестве таковых Закон понимает „действия, указанные в исполнительном документе, или действия, совершаемые судебным приставом-исполнителем в целях получения с должника имущества, в том числе денежных средств, подлежащего взысканию по исполнительному документу“. Очевидно, что взыскание денежных средств, равно как и получение с должника иного имущества, хотя и составляет содержание доминирующей массы исполнительных производств, но одним им отнюдь не исчерпывается. Нельзя забывать о существовании исполнительных документов, содержащих требования неимущественного характера (требования о выселении должника, вселении взыскателя, административном приостановлении деятельности и др.), по которым также применяются меры принудительного исполнения. Законодателю надлежит устранить выявленное несоответствие;
во-вторых, меры принудительного исполнения могут быть применены лишь в законодательно установленном порядке в рамках исполнительного производства;
в-третьих, применение мер принудительного исполнения допускается лишь в отношении специфического субъекта — должника в связи с неисполнением им своей обязанности добровольно исполнить акт юрисдикционного органа — совершения им исполнительного правонарушения;
в-четвертых, меры принудительного исполнения выступают своеобразным „венцом“ административно-исполнительного процесса, логическим следствием совершения судебным приставом-исполнителем всей совокупности мер обеспечения исполнения, которые хотя и опосредованно, но также преследуют цель надлежащего исполнения актов юрисдикционных органов.
Указанное понимание мер принудительного исполнения как административно-восстановительных мер позволяет глубже уяснить характер административно-исполнительной деятельности ФССП России, специфику воздействия на круг складывающихся в этой связи общественных отношений. Следует обратить внимание, что в современных условиях надлежит совершенствовать правоприменение мер принудительного исполнения, главным образом посредством улучшения юридических механизмов воздействия на должника. Как представляется, целям сокращения разрыва и определенных противоречий между содержанием государственных требований, составляющих предмет административного принуждения, с одной стороны, и осознанием его подлинного смысла индивидами, с другой стороны, должна быть всецело подчинена деятельность по применению мер принудительного исполнения, как мер административно-восстановительных. Соответственно, меры принудительного исполнения применяются в связи с противоправным поведением лица в целях восстановления нарушенного правового положения взыскателя.

Меры административной ответственности в отличие от приведенных выше административно-восстановительных мер выступают не с позиции компенсации, но наказания за определенные законом действия или бездействие.
В настоящее время в соответствии с законодательством об административных правонарушениях (ст. 23.68 КоАП РФ) на Федеральную службу судебных приставов возложена задача рассмотрения дел об административных правонарушениях, предусмотренных, в частности, ст. 17.14 КоАП РФ „Нарушение законодательства об исполнительном производстве“ (ч. ч. 1 и 3), а также ст. 17.15 КоАП РФ „Неисполнение содержащихся в исполнительном документе требований неимущественного характера“. Таким образом, административно-исполнительная деятельность Федеральной службы судебных приставов может дополняться применением мер административной ответственности.
Рассмотренные выше административно-правовые меры относятся к мерам административного принуждения, что не исключает возможности применения административных мер, в которых метод убеждения может носить определяющий характер. Представляется, что последовательное развитие в позитивном законодательстве указанных мер должно опираться на прочный доктринальный фундамент, способный придать убеждению в административном праве черты системного воздействия на личность. В этой связи надлежит ответить на вопрос о правовой природе и возможности отыскания соответствующего места указанным административно-правовым средствам в существующей классификационной парадигме мер административно-правового воздействия.
Разделяя научный подход Д.Н. Бахраха, в соответствии с которым меры предупреждения исключаются из числа мер административно-правового принуждения, отметим, что наряду с выделяемыми в науке административного права признаками существует также и еще одна немаловажная их особенность. Так, применение предупредительной меры, в сущности, предотвращает и не допускает развитие конфликтной ситуации, а точнее, ситуации юридического конфликта, которая опосредует в известном смысле совершение лицом любого правонарушения и следующую за этим публично-правовую реакцию на него со стороны государства в лице уполномоченных органов. Иными словами, предупредительные меры по своей правовой природе должны рассматриваться наукой административного права в качестве мер, направленных на устранение юридического конфликта, связанного с совершением того или иного правонарушения. В этом состоит их предназначение, но одновременно образует и отличительный признак административно-предупредительных мер.
Подобные меры приобретают особое значение для административно-исполнительной деятельности ФССП России. Так, достаточно невысокий уровень фактического (реального) исполнения актов юрисдикционных органов, существующий сегодня в Федеральной службе судебных приставов <14> на фоне постоянно неослабевающей работы ее руководства по улучшению сложившейся ситуации, как представляется, имеет в качестве одной из своих глубинных причин неверно расставленные приоритеты в сфере правового регулирования административно-исполнительной деятельности.

Как известно, статистические данные далеко не во всех случаях способны отражать действительное состояние государственного управления, ибо последнее, выступая разновидностью управления социального, должно оцениваться в т.ч. и посредством установления его адекватного восприятия в обществе. В качестве индикатора такого восприятия вполне уместно рассматривать в т.ч. опрос граждан. Так, проведенный на официальном сайте ведомства опрос граждан относительно оценки ими эффективности работы ФССП России привел к следующим результатам: из 321 голоса эффективной работу Службы признали 53 человека (16,51%); удовлетворительной — 19 (5,92%); требующей повышения качества — 232 (72,27%); и затруднились с ответом — 17 (5,3%) респондентов <15>. Полученные результаты свидетельствуют о наличии существенной диспропорции между фактически осуществляемой административно-исполнительной деятельностью Службы и ожиданиями, связанными с такой принуждением должника

деятельностью, среди населения. Причем в основе образовавшегося несоответствия, как правило, лежит внутренняя неудовлетворенность индивида, с одной стороны, в результате его личного взаимодействия с судебными приставами-исполнителями в рамках исполнения последними своих должностных обязанностей, а также общественный резонанс многих из совершаемых ими действий — с другой.

Несмотря на декларируемые элементы диспозитивности процедуры исполнения актов юрисдикционных органов, тем не менее со всей очевидностью можно констатировать тот факт, что осуществляемая сегодня Службой административно-исполнительная деятельность преимущественно связывается с принуждением должника к исполнению возложенной на него в установленном законом порядке обязанности, не предполагая, по сути, какого-либо диалога между взыскателем и должником, а также между ними и судебным приставом-исполнителем. Все это создает предпосылки для конфликтной ситуации, которая, с наших позиций, и является одной из серьезнейших причин недостаточной результативности административно-исполнительной деятельности Службы <16>. Отсутствие административно-правовых мер, преследующих цель снижения конфликта в указанной сфере деятельности, приводит к весьма низкому в России уровню добровольного исполнения исполнительных документов <17>, а также нашедшим широкое применение на практике способам „увода“ имущества из-под обращения на него взыскания

Представляется правильным в науке административного права разработать, а в правоприменительной практике сформировать системное воздействие на сферу исполнения актов юрисдикционных органов, обеспечив перспективное развитие следующих взаимосвязанных административных мер, направленных: а) на предупреждение исполнительных правонарушений; б) устранение конфликтов при исполнении актов юрисдикционных органов; в) возложение в этой связи дополнительных обязанностей на стороны исполнительного производства.
Основой для таких мер должен стать институт примирения (медиации), применение которого не связано с совершением исполнительного правонарушения, поскольку данные меры использоваться должны до истечения срока для добровольного исполнения исполнительного документа. Устранение конфликта образует их сущностную сторону, а применение указанных мер связывается с возложением на стороны исполнительного производства дополнительных обязанностей, связанных со вступлением в процедуры примирения. При этом указанные меры должны применятся Федеральной службой судебных приставов, выступающей в результате обязательным субъектом административного воздействия. Таким образом, приведенные меры выступают в качестве разновидности административно-правовых мер предупреждения и могут быть названы мерами административно-исполнительного примирения. Специфика указанных мер, отличающая их от ставших привычными иных административных мер предупреждения, должна состоять в совокупности из следующих специфических черт:
— приоритетность примирения сторон исполнительного производства и устранение в результате юридического конфликта при исполнении актов юрисдикционных органов;
— возможность применения лишь в рамках административно-исполнительной деятельности;
— присутствие в качестве обязательного субъекта, их применяющего, Федеральной службы судебных приставов;
— направленность мер на особый объект — действия взыскателя и должника как сторон исполнительного производства в связи с исполнением последним требований исполнительного документа.
С учетом приведенных черт полагаем возможным определить меры административно-исполнительного примирения в качестве специфической разновидности административных мер предупреждения, применяемых Федеральной службой судебных приставов в рамках административно-исполнительной деятельности с целью устранения юридического конфликта взыскателя и должника при исполнении последним актов юрисдикционных органов.
Таким образом, совершенствование законодательства об исполнительном производстве должно быть предопределено системным развитием в его рамках совокупности административных мер, применяемых в рамках административно-исполнительной деятельности ФССП России. Так, следует выделять:
I. Административные меры, связанные с совершением должником исполнительного правонарушения, которые включают в себя:
1) меры административного обеспечения исполнения актов юрисдикционных органов;
2) меры административного восстановления при исполнении актов юрисдикционных органов;
3) меры административной ответственности в сфере административно-исполнительной деятельности.
II. Административно-правовые меры, не связанные с совершением должником исполнительного правонарушения.
Названная группа включает в себя совокупность мер административно-исполнительного примирения.
Сформулированное системное понимание мер, применяемых в рамках осуществления административно-исполнительной деятельности, позволяет заново взглянуть на сферу исполнения актов юрисдикционных органов, расставив приоритеты в государственно-правовом воздействии на стороны исполнительного производства, а также законодательно переосмыслить роль Федеральной службы судебных приставов с учетом доктринально обоснованного понимания адекватной стратегии применения административно-правовых мер воздействия в рамках административно-исполнительной деятельности Службы.

По всем вопросам, связанным с юридической консультацией по вопросам выселения, выселения из аварийных домов, из домов подлежащих сносу, о выселении из общежитий, о выселении из служебного (специализируемого) жилья, о выселении алкоголика, о выселении неплательщика, о выписке из квартиры, о выселении из жилого помещения, о выселении бывшего члена семьи, о выселении несовершеннолетних, о выселении супруга, о снятии с регистрационного учета можно записаться на прием к специалистам нашего Центра по телефонам:

8 (985) 763 — 90 – 66;

8 (495) 776-13-39,

8 (985) 776 13 39 или по e-mail: [email protected]

Запись к адвокату на прием осуществляется по указанным выше телефонам. Внимание! Консультация платная.

15.01.2015, 4842 просмотра.

Первый Столичный Юридический Центр.
Наши телефоны:
1. 8 (985) 763-90-66
2. 8 (495) 776-13-39
3. 8 (985) 776 13 39
Наш адрес: Москва, Георгиевский переулок, дом 1, строение1, 2-3 этаж

Метки

Лучшие Адвокаты Москвы

Меры административно-исполнительной деятельности ФССП России: формирование системного подхода